Le contentieux des avis consultatifs occupe, depuis plusieurs années, une place singulière dans l’évolution des conditions de recevabilité du recours pour excès de pouvoir (REP). Alors que la jurisprudence traditionnelle cantonnait strictement le prétoire administratif aux seules décisions exécutoires faisant grief, le juge a progressivement admis que les administrés puissent déférer certains actes préparatoires à sa censure lorsque leurs effets pratiques sur leur situation s’avèrent déterminants.
C’est dans le prolongement de cette évolution que la Cour administrative d’appel de Toulouse a rendu, le 24 juillet 2026, un arrêt (CAA de Toulouse, 24 juillet 2026, n° 25TL02470) qui consacre — pour la première fois en cette matière — la recevabilité du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l’avis défavorable de la Commission Départementale de la Préservation des Espaces Naturels, Agricoles et Forestiers (CDPENAF), lorsque cet avis conditionne la recevabilité d’une candidature à un appel d’offres de la Commission de Régulation de l’Énergie (CRE).
Une société avait sollicité l’implantation de serres tunnel surmontées de toitures photovoltaïques, destinées à l’exploitation de cerisiers en agriculture biologique. Pour présenter ce type de projet agrivoltaïque à l’appel d’offres de la CRE, son porteur doit obtenir, en amont, un avis favorable de la CDPENAF sur la compatibilité de l’installation avec la préservation de l’espace agricole. Or, le 16 juillet 2024, la CDPENAF de l’Hérault avait émis un avis défavorable sur ce projet.
La Cour administrative d’appel de Toulouse a annulé cet avis et a enjoint à la préfète de l’Hérault de saisir à nouveau la commission afin qu’elle statue favorablement dans un délai de trois mois. Elle a également condamné l’État à verser à la société requérante la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Le considérant de principe retenu par la Cour mérite d’être cité intégralement :
« Il résulte de ces dispositions que dans le cas où la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers a émis un avis sur un projet pouvant donner lieu à une candidature à l’appel d’offres mentionné au point 8 du présent arrêt, cet avis doit être obligatoirement favorable avant le dépôt du dossier de candidature devant la commission de régulation de l’énergie en charge de l’instruction de cette candidature. Il suit de là qu’un avis défavorable émis par la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers sur le projet en cause rend impossible la constitution d’un dossier susceptible d’aboutir à une décision favorable, mettant ainsi un terme à la procédure, sauf pour le porteur du projet à présenter à la commission de régulation de l’énergie un dossier de candidature voué au rejet, dans le seul but de faire naître une décision susceptible de recours à l’occasion duquel l’avis favorable pourrait être contesté. Dans ces conditions, l’avis défavorable émis par la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers doit être regardé comme faisant grief et comme étant, par suite, susceptible d’être déféré au juge. » (CAA de Toulouse, 24 juillet 2026, n° 25TL02470).
Cette solution s’inscrit très directement dans le prolongement du raisonnement retenu par le Conseil d’État dans sa décision du 16 décembre 2013 (n° 366791). Dans cette affaire, la Haute juridiction avait admis que l’avis défavorable d’un inspecteur d’académie, formellement préparatoire à la décision d’inscription au Centre national d’enseignement à distance (CNED), faisait néanmoins grief dès lors qu’il empêchait définitivement l’élève de s’inscrire sous le régime réglementé.
Le raisonnement de la Cour toulousaine reprend très fidèlement cette grille d’analyse : dès lors que l’avis intermédiaire — quel que soit son étiquetage formel de simple avis consultatif — « rend impossible la constitution d’un dossier susceptible d’aboutir à une décision favorable » et « met […] un terme à la procédure », il cesse de constituer un simple acte préparatoire insusceptible de recours autonome et acquiert, de fait, un caractère décisoire. Le juge refuse ainsi d’imposer au porteur de projet la charge processuelle disproportionnée qui consisterait à déposer un dossier de candidature voué à un rejet certain, dans le seul but de faire naître une décision contestable. Cette logique de bon sens procédural traverse l’ensemble de cette jurisprudence.
L’arrêt commenté peut également se lire à la lumière des deux arrêts d’Assemblée rendus le 21 mars 2016 par le Conseil d’État, qui ont substantiellement élargi les conditions de recevabilité du REP à l’encontre des actes de droit souple émanant des autorités de régulation.
Dans l’arrêt Société Fairvesta International GmbH (n° 368082), le Conseil d’État a jugé que les avis, recommandations, mises en garde et prises de position des autorités de régulation peuvent faire l’objet d’un recours lorsqu’ils revêtent le caractère de dispositions générales et impératives, lorsqu’ils sont « de nature à produire des effets notables, notamment de nature économique », ou lorsqu’ils ont pour objet « d’influer de manière significative sur les comportements » de leurs destinataires. Le Conseil d’État a repris cette solution le même jour dans l’arrêt Société NC Numericable (n° 390023), à propos d’une prise de position de l’Autorité de la concurrence relative au maintien d’une injonction comportementale. Il a alors considéré que la prise de position litigieuse pouvait modifier substantiellement l’état du droit applicable et produire des effets économiques notables sur les opérateurs du marché.
Or, l’avis défavorable de la CDPENAF présente très exactement les caractéristiques dégagées par cette jurisprudence : bien qu’il ne revête, en apparence, aucun caractère contraignant autonome, il produit néanmoins un effet économique majeur — l’exclusion de fait du porteur de projet de la procédure de mise en concurrence organisée par la CRE — et influe de manière déterminante sur son comportement, puisqu’il le contraint soit à renoncer à son investissement, soit à modifier radicalement la configuration de son projet.
L’intérêt principal de l’arrêt du 24 juillet 2026 réside dans la combinaison assumée de ces deux logiques distinctes.
En retenant conjointement le critère de l’effet bloquant, hérité de la jurisprudence de 2013, et celui des effets économiques notables, consacré par les arrêts de 2016, la Cour administrative d’appel de Toulouse ne se borne pas à transposer mécaniquement une solution acquise : elle opère une synthèse cohérente de ces deux approches, parfaitement adaptée à la singularité de la procédure de sélection organisée par la CRE, dans laquelle l’avis de la CDPENAF constitue un verrou de fait — quoique non formellement décisoire — de l’ensemble du processus.
Cet arrêt, dont la portée mérite un suivi attentif, ouvre une brèche contentieuse significative pour les porteurs de projets agrivoltaïques et photovoltaïques confrontés à un avis défavorable de la CDPENAF conditionnant leur accès aux dispositifs de soutien public à la production d’énergie renouvelable. Il confirme, s’il en était besoin, que la frontière entre acte préparatoire, avis consultatif et décision faisant grief tend à s’effacer chaque fois qu’un acte intermédiaire scelle, de manière irréversible, le sort d’une procédure administrative ou économique déterminée pour l’administré. Reste à observer si le Conseil d’État, le cas échéant saisi par la voie du pourvoi en cassation, confirmera cette lecture extensive du champ de la recevabilité du recours pour excès de pouvoir.
Sarah Huot
Spécialiste en Droit Immobilier
Qualification spécifique en Droit de la Construction
Avocat au Barreau des Pyrénées Orientales
